Die Irrtümer der Sanktionsbefürworter – Kritik an westlicher Sanktionspolitik durch Experten

Aus aktuellem Anlass:

Die Debatte über die wirtschaftlichen Kollateralschäden für die EU ist einer der zentralen Kritikpunkte an der europäischen Sanktionspolitik. Dass Sanktionen eine zweischneidige Waffe sind, die auch die sanktionierende Partei belastet, ist in der Ökonomie unbestritten. Die EU hat durch den Verzicht auf billige russische Pipeline-Energie (Gas und Öl) einen historischen Strukturwandel durchlaufen, der zu hohen Energiepreisen und einer Belastung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit geführt hat. [1] Die inhärente Asymmetrie der transatlantischen Allianz zeigt: Die USA können es sich aufgrund ihrer geografischen Lage und eigenen Ressourcen erlauben, pragmatische (und politisch unpopuläre) Ausnahmen zu machen, wenn es ihren nationalen Interessen dient. Die EU hingegen trägt die Hauptlast der wirtschaftlichen Folgen des Energiekonflikts, da sie sich aus strategischen Gründen zu einer vollständigen und unumkehrbaren Abkehr von russischen fossilen Brennstoffen verpflichtet hat. Ob dies eine „massive Selbstschädigung“ oder eine notwendige „Investition in die europäische Sicherheit“ ist, bleibt der zentrale politische Streitpunkt in Europa.

Der Nutzen ist begrenzt, die Kollateralschäden aber sind enorm: Die Politisierung der internationalen Wirtschafts­beziehungen ist viel zu gefährlich.

Beitrag von Prof. Dr. Heribert Dieter

Unmittelbar nach dem Einmarsch russischer Truppen in Teile der Ukraine verhängte eine Gruppe westlicher Länder – unter anderem die USA, die Staaten der EU, Großbritannien und Japan – harte Sanktionen gegen Russland. Der französische Wirtschaftsminister Bruno Le Maire kündigte am 1. März an, der Westen werde „einen totalen wirtschaftlichen und finanziellen Krieg gegen Russland“ führen.

Allerdings zeigt Russland auch nach mehr als sechs Monaten nur mäßige Anzeichen einer wirtschaftlichen Schwächung. Im Gegenteil: Die Einnahmen aus Ölexporten beliefen sich dieses Jahr bislang auf etwa 20 Milliarden Dollar pro Monat – gegenüber 2021, als pro Monat 14,5 Milliarden Dollar erlöst wurden, ein deutlicher Anstieg um rund ein Drittel. Die russische Regierung kann nicht nur den Angriffskrieg fortsetzen, sondern ist zudem liquide genug, um ohne Gasexporte nach Westeuropa auszukommen.

Zugleich sind die Folgen der russischen Vergeltungssanktionen in vielen Ländern der Europäischen Union, aber auch in Entwicklungs- und Schwellenländern, schmerzlich zu spüren. Schon im Interesse der eigenen Bevölkerung wäre es geboten, die Wirtschaftssanktionen gegen Russland aufzuheben. Noch wichtiger ist, dass die Politisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ein gefährlicher Irrweg ist, der zu einer anhaltenden Schwächung der globalen Arbeitsteilung führen wird.

Die Sanktionen wurden verhängt, um den völkerrechtswidrigen Angriff Russlands zu bestrafen. Viele Menschen waren und sind erschüttert, dass Krieg nach Europa zurückgekehrt ist. Die Bestrafung der russischen Regierung und Gesellschaft findet in Deutschland und anderen europäischen Ländern weiterhin viel Zuspruch. Kritikern der Sanktionen wird stets die Frage gestellt, ob untätiges Zuschauen eine Alternative sei. Wenig ­diskutiert wird indessen, ob die Wirtschaftssanktionen kluge Politik sind. Die Frage, was geschieht, wenn der sanktionierte Staat seinen Angriffskrieg nicht beendet, fand und findet nur wenig Raum in den Debatten. Dies ist fahrlässig, denn die Sanktionen zeigen Wirkung, wenn auch ganz anders, als von den Sanktionsbefürwortern erwartet.

Die Sanktionsallianz hat mindestens drei Dimensionen ihrer Maßnahmen entweder falsch eingeschätzt oder nicht bedacht. Der erste Punkt betrifft die Fähigkeit der russischen Gesellschaft, Sanktionen zu bewältigen. Zugespitzt formuliert: Die Menschen in Russland kennen Sanktionen und wissen damit zu leben. Der zweite Punkt betrifft die Folgen der Sanktionen für das internationale Finanzsystem: Die Maßnahmen können zur Herausbildung konkurrierender Systeme führen. Drittens schließlich haben die Sanktionen Folgen für den internationalen Handel und dürften die ohnehin zu beobachtende Tendenz zum Rückbau der internationalen Wirtschaftsbeziehungen verschärfen.

Erfahrungen aus der Geschichte

Schon vor gut 100 Jahren, nach dem Ende des Ersten Weltkriegs, wurde die junge Sowjetunion von den westlichen Alliierten im Oktober 1919 mit Wirtschaftssanktionen belegt. Der Bolschewismus sollte durch Anwendung von Sanktionen besiegt werden. Das Vorhaben scheiterte und legte in Russland den Grundstein für eine kritische Perzeption der Handlungsweisen westlicher Länder. Wladimir Putin kann auf diese Erfahrungen der russischen ­Gesellschaft setzen.

Bemerkenswert war die damalige Debatte zu Sanktionen in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Reichs­außenminister Hermann Müller (SPD) lehnte eine Teilnahme Deutschlands an den Sanktionen gegen die UdSSR ab, weil diese den Bolschewismus stärken und nicht schwächen würden. Müller verwies auf die Erfahrungen Deutschlands im Ersten Weltkrieg, das wegen der völkerrechtswidrigen Blockade der Seewege nach Deutschland den Hungertod von bis zu 800 000 Menschen, die meisten davon Zivilisten, zu beklagen hatte. In Frankreich nannten prominente Intellektuelle und Publizisten die Blockade der UdSSR ein großes Verbrechen. In ­Großbritannien geißelte E.D. Morel im Jahr 1920 Wirtschaftssanktionen als eine grausame, bestialische, kalkulierte, feige und per Saldo teuflische Methode der Zerstörung menschlichen Lebens.

Bis zu ihrem Zusammenbruch wurde die UdSSR immer wieder mit Wirtschaftssanktionen konfrontiert, etwa dem eingeschränkten Zugang zu neuer Technologie. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen dürfte die russische Gesellschaft ein Maß an Improvisationskunst und Leidensfähigkeit entwickelt haben, das das westlicher Gesellschaften deutlich übersteigt. Der russische Verteidigungsminister Sergei Schoigu hat die britische Regierung nach Angaben der Washington Post im ­Februar 2022 wissen lassen: „Russen können leiden wie sonst niemand.“

In Bezug auf die Perzeption der Sanktionen durch die russische Gesellschaft machten die Sanktionsbefürworter einen weiteren Fehler. Dabei geht es um die Wahrnehmung der USA, aber auch Westeuropas als friedensstiftende Akteure. Diese Perzeption findet in Russland und anderen nichtwestlichen Ländern nur mäßige Unterstützung. Lohnend ist in diesem Zusammenhang die Lektüre einer Vortragsreihe des britischen Historikers Arnold Toynbee aus dem Jahr 1952 mit dem Titel „The World and the West“. Außerhalb westlicher Länder würden diese vor allem als Aggressoren und weniger als friedensstiftende Akteure wahrgenommen. Die Einschätzung Toynbees vor 70 Jahren deckt sich mit der heutigen Wahrnehmung der Sanktionsallianz in vielen nichtwestlichen Ländern und erklärt, warum es im Jahr 2022 nicht gelingt, in Entwicklungs- und Schwellenländern eine große Zahl von Unterstützern der Sanktionen gegen Russland zu finden. Indien, aber auch fast alle Länder Afrikas und Südamerikas setzen ihre Wirtschaftsbeziehungen zu Russland fort oder bauen diese sogar noch aus.

Das Finanzsystem wird geschädigt 

Ein zweiter Punkt betrifft die Folgen der Sanktionen für die Finanzmärkte. Das Einfrieren russischer Forderungen und der Ausschluss russischer Banken von SWIFT, dem in Belgien ansässigen Dienstleister zur Abwicklung von grenz­überschreitenden Zahlungen, treffen vor allem den Westen selbst. Erschüttert wird das Vertrauen nichtwestlicher Länder auf die Verlässlichkeit grenzüberschreitender Transaktionen. Form und Ausmaß der Finanzsanktionen sind neu. Im britisch-russischen Krieg (1854–1856) etwa beglich der Schatzkanzler ihrer Majestät ungerührt Forderungen des zaristischen Russlands. Ein britischer Minister bemerkte, selbstverständlich seien auch im Krieg Forderungen der Gegner zu bedienen. Die Frage ist also, ob der heutige Einschluss des Finanzsektors in die Sanktionen kluge Politik ist oder ob frühere Ansätze überzeugender sind. Gewiss wurden immer wieder kleinere Volkswirtschaften mit Finanzsanktionen belegt, Russland jedoch ist, der Begriff sei erlaubt, ein anderes Kaliber. Aber welche Folgen haben die Finanzsanktionen mittelfristig?

Zunächst beflügeln sie die Suche nach Alternativen. CIPS, der chinesische Konkurrent von SWIFT, verzeichnete eine starke Zunahme von Transaktionen von Mai bis Juli. Je länger die Sanktionen verhängt werden, desto mehr werden nichtwestliche Länder Wege zur Abwicklung von Zahlungen außerhalb des westlichen Finanzsystems finden. Die Sanktionsallianz untergräbt das Fundament der internationalen Arbeitsteilung und schädigt sich damit langfristig selbst. Ohne ein funktionierendes, von politischen Einflüssen befreites Finanzsystem wird im Zeitalter anhaltender geopolitischer Spannungen die Herausbildung eines ökonomischen Eisernen Vorhangs (so der frühere US-Finanzminister Henry Paulson schon 2018) zunehmen. Die Beschlagnahme von staatlichen und privaten Vermögenswerten durch die Regierungen der Sanktions­allianz könnte vergleichbare Handlungen etwa in China anregen.

Ein zweiter Effekt der Finanzsanktionen ist, dass Währungsreserven an Attraktivität verlieren. Es besteht das latente Risiko, dass diese Forderungen in fremder Währung beschlagnahmt werden. Ironischerweise ist der weltweit zu beobachtende Anstieg von Währungsreserven seinerseits die Folge unzureichender Strukturen. Als die Staaten Südost- und Ostasiens vor 25 Jahren in den Strudel der Asien-Krise gerieten und vor dem Bankrott standen, versagte der von den USA geprägte Internationale Währungsfonds. Dessen Krisenpolitik verschärfte die Krise. Die Lehre vieler Staaten daraus war, die eigenen Ressourcen durch den Aufbau hoher Devisenreserven zu stärken. Laut Daten der Weltbank hat etwa Südkorea seit 1998 seine Devisenreserven um mehr als 700 Prozent gesteigert, China um 2100 und Russland gar um mehr als 4800 Prozent. Aus Sicht von OECD-Ländern war dies nützlich, weil Devisenreserven meist in Form hochliquider Staatsanleihen gehalten werden. Die Kapitalströme aus Südkorea oder Russland steigerten die Nachfrage nach Staatsanleihen und senkten so die von OECD-Staaten zu zahlenden Zinsen. Künftig werden Reserven verstärkt in anderer Form gehalten werden, etwa in Gold, Kryptowährungen oder möglicherweise sogar in Form von Staatsanleihen von Schwellenländern. Eine Umschichtung der Währungsreserven nichtwestlicher Länder wird zudem einen weiteren Beitrag zum Anstieg des Zinsniveaus in OECD-Ländern leisten.

Eine dritte Folge der Finanzsanktionen ist politischer Natur: Diese Sanktionen betreffen alle mit Russland Handel treibenden Staaten, aber nichtwestliche Länder wurden vor Verhängung der Sanktionen nicht konsultiert oder gar um Zustimmung gebeten. In Indien etwa sorgt dies für anhaltende Verstimmung. Gerade Deutschland, das stets großen Wert auf multilaterale Kooperation legt, hat sich mit diesem Alleingang der Sanktionsallianz keinen Gefallen getan. Der britische Guar­dian spottete Ende Juli, die ­Sanktionen „­basierten auf der neoimperialen Annahme, dass westliche Staaten berechtigt seien, die Welt nach ihren Wünschen zu ordnen“. Für den strategisch sehr viel wichtigeren geopolitischen Konflikt mit China ist die Verärgerung asiatischer, südamerikanischer und afrikanischer Länder über die Art und Weise der Sanktionsverhängung ein schlechtes Omen.

Rückgang des internationalen Handels

Drittens schließlich haben die Sanktionen Folgen für den Handel mit Waren und Dienstleistungen. Die frühere Chef­ökonomin und heutige Professorin an der Yale University, Pinelopi Goldberg, wies schon im März darauf hin, dass die Handelssanktionen allen Staaten schadeten und der letzte Sargnagel für die regelbasierte internationale Handelsordnung seien. In den 1930er Jahren seien Handelskonflikte Vorboten des Zweiten Weltkriegs gewesen. Eine vergleichbare Eskalation ist nicht unvermeidlich, aber gewiss stärken die Sanktionen das Streben nach einem höheren Maß an Selbstversorgung in vielen Staaten der Welt, auch in Westeuropa.

Gerade Deutschland, das nach den verheerenden Sanktionen im Ersten Weltkrieg in den 1930er Jahren zunächst auf Autarkie und nach 1945 auf die internationale Arbeitsteilung setzte, sollte den Irrweg der Wirtschaftssanktionen beenden. Deren Nutzen ist begrenzt, aber die von den Sanktionen verursachten Kollateralschäden, einschließlich der Folgen der russischen Gegensanktionen für die europäischen Volkswirtschaften, sind enorm.

Quelle: Internationale Politik 6, November/Dezember 2022, S. 66-73

Prof. Dr. Heribert Dieter arbeitet als Wissenschaftler bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin und ist Adjunct Professor am National Institute of Advanced Studies in Bengaluru, Indien.